Cass. n. 15239/2021

Si consideri, innanzitutto, che l’art. 41 del d.lgs. n. 97/2016 che ha apportato modifiche all’art. 1, comma 7, della I. n. 190/2012 innanzitutto unificando in capo ad un solo soggetto l’incarico di Responsabile prevenzione della corruzione e della trasparenza e rafforzandone il ruolo attraverso l’affidamento del compito di gestire, coordinare e vigilare sulle’misure’ di prevenzione del rischio corruttivo, con capacità proprie di intervento, e così prevedendo che negli enti locali “… il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza segnala all’organo di indirizzo e all’organismo indipendente di valutazione le disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza e indica agli uffici competenti all’esercizio dell’azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza …”, ha distinto il ruolo di detto Responsabile da quello di componente dell’Ufficio procedimento disciplinari. Si tratta, infatti, di una figura che, così come rafforzata dal legislatore del 2016 (che ha esteso le figure organiche in grado di rivestire l’incarico di Responsabile anticorruzione dall’originario Segretario a quella del dirigente apicale, salva diversa motivata determinazione), opera in piena autonomia verso gli organi di indirizzo o di vertice nell’assolvere i propri compiti, inibendo qualsiasi intromissione nel corretto svolgimento degli stessi, difendendo la posizione rispetto ad eventuali pressioni esterne o richieste informative sugli esiti dell’attività e dei soggetti coinvolti.

Orbene, la nuova disposizione certamente postula una alterità dei due uffici ma non indica espressamente una loro incompatibilità, anzi, nel rimarcare la necessaria differenza che esiste tra ufficio del Responsabile della prevenzione della corruzione e Ufficio dei procedimenti disciplinari, non sembra escludere la possibilità che il primo sia anche componente dell’UPD.

Anche a voler ritenere che, per effetto delle nuove funzioni svolte da detto Responsabile, improntate alla collaborazione e all’interlocuzione con gli uffici, in uno con la preferenza accordata dal legislatore alla garanzia di autonomia di detta figura, la pur insussistente incompatibilità possa in concreto risolversi in un conflitto di interessi tra il soggetto segnalante (RPCT) e il soggetto che valuta le infrazioni disciplinari (UPD) – si pensi, ad esempio all’ipotesi in cui l’UPD sia un organo monocratico -, ciò va rapportato alle neointrodotte modifiche legislative, senza alcuna possibilità di una qualche efficacia retroattiva delle stesse.

D’altra parte, secondo l’orientamento già espresso da questa Corte in materia di composizione degli UPD, il principio di terzietà dell’ufficio dei procedimenti disciplinari ne postula la distinzione sul piano organizzativo con la struttura nella quale opera il dipendente, e non va confuso con la imparzialità dell’organo giudicante, che solo un soggetto terzo, rispetto al lavoratore ed alla P.A., potrebbe assicurare, laddove il giudizio disciplinare, sebbene connotato da plurime garanzie poste a difesa del dipendente, è comunque condotto dal datore di lavoro, ossia da una delle parti del rapporto. Ne consegue che qualora il suddetto ufficio abbia composizione collegiale, e sia distinto dalla struttura nella quale opera il dipendente sottoposto a procedimento, la terzietà dell’organo non viene meno solo perché sia composto anche dal soggetto che ha effettuato la segnalazione disciplinare (Cass. 24 gennaio 2017, n. 1753; Cass. 28/06/2019, n. 17582).


Cass. n. 13911/2021

Questa Corte ha già affermato che l’ art. 55 bis del d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 nel testo introdotto dall’ art. 69 c. 1 del d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150, nel disporre che l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari “contesta l’addebito al dipendente, lo convoca per il contraddittorio a sua difesa, istruisce e conclude il procedimento”, non obbliga il soggetto titolare del potere a procedere direttamente a tutti gli atti istruttori necessari, perchè ciò che rileva, ai fini della validità della sanzione inflitta, è che i risultati dell’attività svolta dagli ausiliari vengano fatti propri dal dirigente che ricopre l’Ufficio, il quale deve provvedere alla contestazione dell’addebito, all’esame dell’istruttoria compiuta, all’irrogazione della sanzione (Cass. 5317/2017).

La delega degli atti istruttori è stata, quindi, ritenuta ammissibile in fattispecie nelle quali l’atto era stato delegato a dipendenti assegnati alla struttura amministrativa dell’ufficio per i procedimenti (Cass. n. 5317/2017 cit.), ad altri dirigenti (Cass. 24828/2015) nonchè ai singoli componenti dell’ufficio a composizione collegiale; tanto sul rilievo che, in tal caso, la necessaria collegialità resta circoscritta alle attività valutative e deliberative vere e proprie e non si estende “a quelle preparatone, istruttorie o strumentali, verificabili a posteriori dall’intero consesso” (Cass. 8245/2016). 43. Più in generale, questa Corte ha affermato che le norme sulla competenza non vanno confuse con le regole del procedimento per cui, ove risulti che quest’ultimo sia stato, comunque, gestito dal soggetto titolare del potere, non ogni difformità rispetto alla previsione normativa produce la nullità della sanzione, la quale, invece, è configurabile solo qualora l’interferenza di organi esterni all’UPD “abbia determinato decisiva – nel senso di sostitutiva e non meramente additiva compartecipazione del soggetto estraneo all’adozione del provvedimento, con conseguente inammissibile sostanziale trasferimento della competenza dall’organo competente ad un diverso organo, sicuramente non competente” (Cass. 11632/2016).

Il Collegio condivide i principi innanzi richiamati, che, pur affermati con riguardo all’ art. 55 bis del d. Igs. n. 165 del 2001, devono ritenersi applicabili anche alla fattispecie in esame, ricadente ratione temporis nella disciplina dettata dall’art. 55 de: d.lgs. n. 165 del 2001 (il procedimento disciplinare ha avuto inizio prima dell’entrata in vigore delle modifiche apportate dal d. Igs. n. 150 del 2009). La formulazione originario comma 4 dell’art. 55 coincide, infatti, in parte qua con quella del comma 4 dell’art. 55 bis.

E’, altrettanto, condivisibile il principio (Cass. 14200/2018), affermato in fattispecie sostanzialmente sovrapponibile a quella in esame, per il quale gli atti del procedimento disciplinare, in quanto espressione di un potere privatistico del datore di lavoro, non hanno natura amministrativa, sicchè rispetto agli stessi non operano i principi che, in relazione agli atti autoritativi, limitano la delega di funzioni.

Al riguardo, è stato osservato che la delega, in assenza di una specifica previsione normativa, deve essere esclusa solo nelle ipotesi in cui l’attribuzione del potere ad altro soggetto, anche se momentanea e circoscritta al compimento del singolo atto, si risolva nella mortificazione delle finalità che il legislatore ha inteso perseguire, attraverso la previsione di un apposito ufficio per i procedimenti competente ad irrogare le sanzioni più gravi, finalità già individuate da questa Corte nell’esigenza di offrire al lavoratore pubblico sufficienti garanzie di imparzialità, in ragione della “specializzazione” di tale organo e della sua indifferenza rispetto al capo della struttura del dipendente incolpato, coinvolto direttamente nella vicenda disciplinare (Cass. n. 11632/2016 e Cass. n. 5317/2017 cit.).

In questa prospettiva, è stato affermato che, mentre non è ammissibile la delega rispetto ad atti che implicano un’attività valutativa e decisoria, non altrettanto può dirsi per quelli meramente istruttori, che vengano compiuti su indicazione dell’ufficio delegante ed i cui esiti siano sottoposti a verifica da parte di quest’ultimo. In tal caso, infatti, non subisce alcuna lesione il diritto di difesa del dipendente incolpato nè viene meno la garanzia di terzietà, da intendersi nei termini indicati da Cass. n. 5317/2017, perchè l’atto è, comunque, riferibile al soggetto delegante, il quale resta dominus dell’istruttoria ed è chiamato a valutarne all’esito i risultati, quanto alla completezza degli atti assunti ed all’idoneità degli stessi a sorreggere l’accusa disciplinare.


Cass. n. 11634/2021

Questa Corte ha in effetti già ritenuto che «in materia di pubblico impiego contrattualizzato, la competenza ad avviare e concludere il procedimento disciplinare, nella vigenza dell’art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001 (anteriormente all’aggiunta dell’art. 55-bis ad opera del d.lgs. n. 150 del 2009), è dell’ufficio per i procedimenti disciplinari del luogo, ossia della sede lavorativa, dove il lavoratore prestava servizio quando i fatti, come conosciuti dall’amministrazione, hanno assunto evidenza disciplinare, senza che rilevi il successivo trasferimento del lavoratore medesimo ad altra sede appartenente alla stessa P.A., ancorché gravante nella sfera di competenza di altro ufficio disciplinare» (Cass. 21 febbraio 2017, n. 4447).

Tale principio non può tuttavia riguardare l’ipotesi in cui vi sia stato il differimento della contestazione disciplinare all’esito del giudizio penale, perché in tale ipotesi la notizia che assume effettiva rilevanza, a fini decadenziali come anche poi di competenza, non può non essere quella che si rende disponibile dall’esito definitivo di tale processo, in quanto è dagli accertamenti del processo penale che deriva, in tali casi, l’effettiva consistenza e fondatezza dei fatti da addebitare.

Pertanto, tenuto conto che le misure sono destinate ad incidere su un rapporto di lavoro ormai in corso presso quella diversa sede e del fatto che il procedimento disciplinare coinvolge anche il lavoratore ivi presente, non vi è alcuna ragione per ritenere che la contestazione debba radicarsi territorialmente, in tali casi, presso gli uffici ove erano state poste in essere le condotte illecite e non presso quelli territorialmente pertinenti al luogo ove nel frattempo il lavoratore si sia trasferito a prestare servizio per il medesimo datore pubblico.


Cass. 3659/2021

Occorre distinguere le regole legali sulla competenza da quelle regolamentari che disciplinano la costituzione e il funzionamento dell’organo collegiale secondo l’ordinamento interno di ciascuna Pubblica Amministrazione, perché il d.lgs. n. 165 del 2001 «non attribuisce natura imperativa “riflessa” al complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell’UPD».

Ciò perché l’interpretazione dell’art. 55 bis,comma 4, non può essere ispirata ad un eccessivo formalismo ma deve essere coerente con la sua ratio, che è quella di tutelare il diritto di difesa dei dipendenti pubblici, senza alcuna eccezione, anche per i casi più gravi di condotte penalmente rilevanti, tenendo, però, in considerazione i principi di cui agli artt. 54, 97 e 98 Cost..

Si è conseguentemente ritenuto che, ai fini della legittimità della sanzione, rileva che sia stato garantito il principio di terzietà, sul quale riposa la necessaria previa individuazione dell’ufficio dei procedimenti, il che «postula solo la distinzione sul piano organizzativo fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente» (v. Cass. 2 marzo 2017, n. 5317; Cass. 25 ottobre 2017, n. 25379; Cass. 6 febbraio 2019, n. 3467).


2020

Cass. 14810/2020

Come da questa Corte già a fermato (vedi, per tutte: Cass. 6 febbraio 2019, n. 3467) la formazione della volontà degli organi collegiali resta distinta dalla relativa manifestazione, sicché mentre la prima deve avvenire all’interno dell’organo collegiale secondo le regole che ne presiedono il funzionamento, all’esterno invece l’organo agisce in persona del soggetto che lo rappresenta.

Questo significa che gli atti del collegio ben possono essere sottoscritti solo da quest’ultimo soggetto, non avendo giuridico fondamento la tesi del ricorrente, secondo cui dalla natu a perfetta del collegio deriverebbe la necessità che tutte le persone fisiche che lo pongono assumano anche all’esterno la paternità dell’atto, sottoscrivendolo.

A detto assorbente rilievo si deve aggiungere che, secondo la giurisprudenza amministrativa, il collegio perfetto è caratterizzato dalla necessaria operatività con il plenu dei suoi componenti nelle fasi in cui è chiamato a compiere valutazioni tecnico-discrezionali o ad esercitare prerogative decisorie, rispetto alle quali si configura l’esigenza che tutti i componenti dell’organo offrano il loro contributo ai fini di una corretta formazione della volontà collegiale, esigenza che, invece, non ricorre rispetto agli atti istruttori (Consiglio di Stato: n. 5187/2015 e n. 40/2015).

Alle medesime conclusioni questa Corte è pervenuta in relazione all’attività dell’UPD – se a composizione collegiale, in ordine alla quale si è sottolineato che devono essere collegialmente compiute solo le attività valutative e deliberative vere e proprie (rispetto alle quali sussiste l’esigenza che tutti i suoi componenti offrano il proprio contributo ai fini di una corretta formazione della volontà collegiale) e non anche quelle preparatorie, istruttorie o strumentali, verificabili a posteriori dall’intero consesso” (v. Cass. 26 aprile 2016, n. 8245 richiamata da Cass. 4 ulugno 2018, n. 14200).

Anche sotto questo profilo, perta to, le doglianze sono infondate perché la contestazione, con la quale si dà av io al procedimento disciplinare, non ha natura decisoria né è espressione di un potere discrezionale, perché nell’ambito dell’impiego pubblico contrattualiz ato, a differenza di quanto accade nell’impiego privato, l’iniziativa discip mare è doverosa (vedi: Cass. n. 4 aprile 2017, n. 8722, richiamata fra le più recenti da Cass. 21 agosto 2018, n. 20880), tanto che la sua omissione è fonte di responsabilità per il soggetto tenuto ad attivare il procedimento.

Deve, infine, aggiungersi che anche con riguardo all’affermata irrilevanza, in questa sede, della mancata protocollazione dei verbali dell’UPD – su cui si sofferma il ricorrente – la sentenza impugnata è immune da censure.

Va, infatti, osservato che anche per gli atti amministrativi la catalogazione in ordine cronologico, tramite l’apposizione di un numero progressivo, cosiddetto di protocollo, riportato in un registro costituisce elemento non irrilevante di buon andamento dell’Amministrazione per l’ordinata conservazione e l’agevole reperibilit snel tempo degli atti stessi; ma non può considerarsi requisito di validità del 1rovvedimento, i cui elementi costitutivi – motivazione, dispositivo, data di emanazione – sono riportati nell’atto stesso ed attestati dalla firma dell’autorità c mpetente (Cons. Stato 6 agosto 2013, n. 4113).

Nella specie, non vengono in considerazione atti amministrativi pubblici bensì atti posti in essere dalla P.A. con i poteri propri del datore di lavoro privato e come tali soggetti alla disc plina privatistica, visto che i procedimenti disciplinari ex art. 55 e ss. d.lg . n. 165 del 2001 non costituiscono procedimenti amministrativi (vedi, per tutte: Cass. 18 ottobre 2016, n. 21032).

Ne consegue che, a maggior ragione, per tali procedimenti l’utilizzazione della protocollazione degli atti può :ssere utile (Cass. 21 settembre 2016, n. 18517; Cass. 8 maggio 2019, n. 1 160), ma si tratta di una mera scelta di modalità organizzative della P.A., la cui mancata adozione non può avere alcuna incidenza sulla validità del procedimento disciplinare e sulla sussistenza della causa dell’atto di recesso dator ale, la cui legittimità è compito del giudice del merito valutare, come accaduti nella specie (Cass. 8 giugno 2016, n. 11751).


2019

Cass. n. 30226/2019

L’irrogazione da parte del dirigente scolastico di una misura disciplinare rispetto ad un procedimento che rientra, sulla base della competenza fissata sulla base del massimo edittale previsto per la violazione contestata, nella potestà dell’ufficio per i procedimenti disciplinari, comportando minori garanzie di terzietà, determina l’invalidità della sanzione stessa.


Cass. n. 28111/2019

La regola della “competenza” caratterizza, l’intero impianto dell’art. 55-bis del d.lgs. n. 165 del 2001, che attribuisce il potere disciplinare per le sanzioni di minore gravità (dal rimprovero scritto alla sospensione dal lavoro e dalla retribuzione sino a 10 giorni ) al responsabile della struttura avente qualifica dirigenziale (comma 1), e la competenza per le sanzioni più gravi (dalla sospensione da 11 giorni a sei mesi al licenziamento) all’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari Cass., n. 11636 del 2016).

La corretta determinazione della competenza si riverbera, peraltro, sulle regole procedurali da applicare nelle fasi della contestazione dell’addebito, dell’istruttoria e dell’adozione della sanzione.

La sentenza di questa Corte da ultimo citata ha posto in rilievo come la “ratio” dell’art. 55-bis deve essere individuata, in primo luogo, nell’esigenza di rendere più veloce l’esercizio del potere disciplinare ed, in secondo luogo, ma solo per i procedimenti relativi a fatti puniti con sanzioni più severe, nella esigenza di assicurare al dipendente maggiori garanzie, quali sono indubbiamente assicurate dall’U.P.D., che offre al lavoratore pubblico sufficienti garanzie di imparzialità, in ragione della specializzazione” di tale organo e, soprattutto, della sua indifferenza rispetto al capo della struttura del dipendente incolpato, coinvolto direttamente nella vicenda disciplinare.

Ed infatti, per le sanzioni più gravi il legislatore ha inteso garantire la terzietà dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari, da intendersi quale distinzione, sul piano organizzativo, rispetto alla struttura nella quale opera il dipendente (cfr., Cass. n. 1753 del 2107, n. 16706 del 2018).

La disposizione normativa ha sancito una distinzione tra “responsabile della struttura”, “responsabile della struttura dirigente” e U.P.D., graduata sulla base della maggiore o minore afflittività delle sanzioni disciplinari, con ciò stabilendo che i procedimenti disciplinari che possono concludersi con le sanzioni più gravi devono essere promossi e gestiti da un ufficio specifico, l’U.P.D.

Alla violazione delle regole sulla competenza, che si risolve in una violazione di norme di legge inderogabili, consegue l’illegittimità del procedimento disciplinare e la nullità della sanzione irrogata (si v., ex plurimis, Cass., n. 7177 del 2017).

Proprio in ragione della ratio che nel impiego pubblico contrattualizzato sottende i criteri di attribuzione della competenza in materia disciplinare, la competenza ad iniziare, svolgere e concludere il procedimento disciplinare deve essere determinata in ragione della sanzione disciplinare come stabilita in astratto, in relazione alla fattispecie legale, normativa o contrattuale, che viene in rilievo.

Il principio del giusto procedimento, che trova applicazione anche con riguardo al procedimento disciplinare (v., Cass., n. 16706 del 2018, Corte cost., sentenza n. 51 del 2014) e il principio di legalità in senso formale postulano che la competenza risulti determinata dalla legge in modo certo, anteriore al caso concreto, ed oggettivo.

L’organo competente deve essere individuato in modo univoco e chiaro (v., Cass., n. 29181 del 2018) a prescindere e, comunque, anteriormente rispetto ad uno specifico procedimento disciplinare.


Cass. n. 21202/2019

Il d.lgs. n. 165/2001, infatti, «non attribuisce natura imperativa “riflessa” al complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell’UPD», posto che l’interpretazione dell’art. 55-bis, comma 4, non può essere ispirata ad un eccessivo formalismo ma deve essere coerente con la sua “ratio”, che è quella di tutelare il diritto di difesa dei dipendenti pubblici, senza alcuna eccezione, anche per i casi più gravi di condotte penalmente rilevanti, tenendo, però, in considerazione i principi di cui agli artt. 54, 97 e 98 Cost.

E’ stato, conseguentemente, ritenuto che ai fini della legittimità della sanzione rileva che sia stato garantito il principio di terzietà, sul quale riposa la necessaria previa individuazione dell’ufficio dei procedimenti, il che «postula solo la distinzione sul piano organizzativo fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente» (Cass. 18564/2019, 17537/2019, 5317/2017).


Cass. n. 20721/2019

«Il carattere imperativo delle regole dettate dalla legge sulla competenza per i procedimenti disciplinari, stabilito dall’art. 55 co. 1 e 55-bis co. 4 (ora co. 2) d. Igs. 165/2001 va riferito al principio di terzietà ivi espresso e postula solo la distinzione sul piano organizzativo fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente, senza attribuire natura imperativa riflessa al complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell’U.P.D. Pertanto, qualora non sia dimostrata la violazione del predetto principio di terzietà o del diritto di difesa, non sono comunque ragione di nullità della sanzione le modalità attraverso cui, nel corso del procedimento disciplinare, si sia proceduto a sostituzione di taluno dei componenti dell’ufficio stesso»


Cass. n. 20417/2019

Il legislatore, nel richiedere la previa individuazione dell’UPD, non ha imposto modifiche strutturali finalizzate alla “istituzione” dell’ufficio stesso, né ha richiesto che la individuazione debba avvenire con apposito provvedimento e mediante formule sacramentali (Cass. 16706/2018, 11160/2018, 5317/2017, 22487/2016, 17215/2016).

Il legislatore non ha ritenuto di dovere imporre ulteriori vincoli alle amministrazioni ed anzi, attraverso il richiamo all’ordinamento proprio di ciascuna, ha inteso sottolineare la necessità di procedere alla individuazione dell’UPD, coniugando il rispetto della finalità sopra indicata con le esigenze organizzative di ciascun ente ed è stato anche evidenziato che il legislatore non ha dettato prescrizioni in merito alla composizione collegiale o personale dell’ UPD né ha imposto requisiti particolari per i soggetti chiamati a comporre l’ufficio medesimo (Cass. 16706/2018, 5317/2017, 22487/2016).

La singola amministrazione, pertanto, può individuare l’ufficio dei procedimenti anche in un organo dotato di altri poteri, che, nella scala gerarchica dell’ente, lo rendono sovraordinato rispetto ai dipendenti nei confronti dei quali viene esercitato il potere disciplinare, purché venga garantita la distinzione, che è l’unica imposta dal legislatore, fra l’ufficio dei procedimenti e la struttura, intesa come singolo ufficio o unità operativa, nella quale l’incolpato presta servizio.

L’identificazione dell’UPD con il Direttore Regionale garantisce, per la posizione di vertice di quest’ultimo, un sufficiente distacco dalla struttura lavorativa alla quale è addetto il dipendente sottoposto a procedimento disciplinare e che per tal via è rispettata l’esigenza di evitare che la cognizione disciplinare avvenga nell’ambito dell’ufficio di appartenenza del lavoratore, ossia in un luogo dove lo stesso dirigente dell’ufficio ha un coinvolgimento diretto con l’autore dell’infrazione disciplinare (Cass. 5317/2017, 17215/2016, 24828/2015).


Cass. n. 17852/2019

Le regole legali sulla competenza dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari vanno mantenute distinte da quelle regolamentari che disciplinano la costituzione e il funzionamento dell’organo collegiale, secondo l’ordinamento interno di ciascuna Pubblica Amministrazione, perché il d.lgs. n. 165 del 2001 «non attribuisce natura imperativa “riflessa” al complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell’UPD» ( Cass. n. 25379/2017 e Cass. n. 3467/2019).

L’interpretazione dell’art. 55 bis, comma 4, del richiamato decreto deve, infatti, essere coerente con la sua ratio, che è quella di tutelare il diritto di difesa dei dipendenti pubblici, sicché ai fini della legittimità della sanzione rileva unicamente che sia stato garantito il principio di terzietà, sul quale riposa la necessaria previa individuazione dell’ufficio dei procedimenti, il che « postula solo la distinzione sul piano organizzativo fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente » ( Cass. n. 5317/2017).

Si deve, pertanto, escludere che, qualora il procedimento sia stato condotto dall’ufficio individuato o istituito dall’ente come competente ai fini dell’esercizio dell’azione disciplinare, il mancato rispetto delle disposizioni regolamentari che ne disciplinano la composizione ed il funzionamento debba per ciò solo indurre quale conseguenza la nullità della sanzione, perché la violazione può rilevare solo se ed in quanto ne sia risultato compromesso il diritto di difesa del dipendente incolpato, evenienza, questa, neppure adombrata nella fattispecie.

In relazione all’attività degli organi collegiali la formazione della volontà resta distinta dalla manifestazione, sicché mentre la prima si deve formare all’interno dell’organo collegiale secondo le regole che ne presiedono il funzionamento, all’esterno l’organo agisce in persona del soggetto che lo rappresenta, sicché gli atti ben possono essere sottoscritti solo da quest’ultimo, non avendo giuridico fondamento la tesi secondo cui dalla natura perfetta del collegio deriverebbe la necessità che tutte le persone fisiche che lo compongono assumano anche all’esterno la paternità dell’atto, sottoscrivendolo.

Si è, poi, aggiunto che, secondo la giurisprudenza amministrativa, caratterizza il collegio perfetto la circostanza che lo stesso deve operare con il plenum dei suoi componenti nelle fasiin cui l’organo è chiamato a compiere valutazioni tecnico – discrezionali o ad esercitare prerogative decisorie, rispetto alle quali si configura l’esigenza che tutti i suoi componenti offrano il loro contributo ai fini di una corretta formazione della volontà collegiale, esigenza che, invece, non ricorre rispetto agli atti istruttori ( C.d.S. n. 5187/2015, C.d.S. n. 40/2015).

Con specifico riferimento all’attività dell’UPD, se a composizione collegiale, si è sottolineato, sviluppando il principio sopra richiamato, che devono essere collegialmente compiute «solo le attività valutative e deliberative vere e proprie (rispetto alle quali sussiste l’esigenza che tutti i suoi componenti offrano il proprio contributo ai fini di una corretta formazione della volontà collegiale) e non anche quelle preparatorie, istruttorie o strumentali, verificabili a posteriori dall’intero consesso» ( Cass. n. 8245/2016 richiamata da Cass. 14200/2018).


Quanto alla struttura dell’UPD, si è avuto modo di affermare (Cass., n. 9314 del 2018) che l’art. 55- bis, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, rimette all’autonomia degli ordinamenti di ciascuna amministrazione l’individuazione dell’ufficio per i procedimenti disciplinari, con l’unico limite del carattere pluripersonale, di modo che occorre valutare caso per caso se sia stato attribuito a detto organo la natura di collegio perfetto per la validità delle deliberazioni.

In un collegio perfetto, che, tranne si tratti di un organo giurisdizionale, deve intendersi tale solo se la legge, espressamente o implicitamente, lo preveda, ferma rinoperatività in composizione unipersonale, la presenza di tutti i componenti è necessaria solo per le attività deliberative e valutative e non anche per quelle istruttorie, preparatorie e strumentali suscettibili di verifica successiva da parte dell’intero consesso (Cass., n. 3467 del 2019, n. 14200 del 2018, n. 8245 del 2016).

La contestazione può non essere sottoscritta da tutti i componenti dall’UPD, atteso che in relazione all’attività degli organi collegiali la formazione della volontà resta distinta dalla manifestazione, sicché mentre la prima si deve formare all’interno dell’organo collegiale secondo le regole che ne presiedono il funzionamento, all’esterno l’organo agisce in persona del soggetto che lo rappresenta, sicché gli atti ben possono essere sottoscritti solo da quest’ultimo.


Cass. n. 3467/2019

Secondo la giurisprudenza amministrativa caratterizza il collegio perfetto la circostanza che lo stesso deve operare con il plenum dei suoi componenti nelle fasi in cui l’organo è chiamato a compiere valutazioni tecnico – discrezionali o ad esercitare prerogative decisorie, rispetto alle quali si configura l’esigenza che tutti i suoi componenti offrano il loro contributo ai fini di una corretta formazione della volontà collegiale, esigenza che, invece, non ricorre rispetto agli atti istruttori (C.d.S. n. 5187/2015, C.d.S. n. 40/2015).

Alle medesime conclusioni questa Corte è pervenuta in relazione all’attività dell’UPD, se a composizione collegiale, in ordine alla quale si è sottolineato che devono essere collegialmente compiute «solo le attività valutative e deliberative vere e proprie (rispetto alle quali sussiste l’esigenza che tutti i suoi componenti offrano il proprio contributo ai fini di una corretta formazione della volontà collegiale) e non anche quelle preparatorie, istruttorie o strumentali, verificabili a posteriori dall’intero consesso» ( Cas.s. n. 8245/2016 richiamata da Cass. 14200/2018).

Quanto, poi, alla pretesa di far discendere la nullità della sanzione disciplinare dall’avvenuta sostituzione di uno dei componenti dell’UPD, a detta del ricorrente non consentita dal regolamento, il Collegio ribadisce il principio già affermato da Cass. 25 ottobre 2017 n. 25379 secondo cui occorre distinguere le regole legali sulla competenza da quelle regolamentari che disciplinano la costituzione e il funzionamento dell’organo collegiale secondo l’ordinamento interno di ciascuna Pubblica Amministrazione, perché il d.lgs. n. 165 del 2001 «non attribuisce natura imperativa “riflessa” al complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell’UPD».

Ai fini della legittimità della sanzione rileva che sia stato garantito il principio di terzietà, sul quale riposa la necessaria previa individuazione dell’ufficio dei procedimenti, il che « postula solo la distinzione sul piano organizzativo fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente» ( Cass. 2 marzo 2017 n. 5317).


2018

Cass. n. 33314/2018

L’art. 55-bis,comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, non postula l’istituzione ex novo dell’ufficio competente, né una sua individuazione espressa, essendo sufficiente, ai fini della legittimità della sanzione, che all’organo che l’ha irrogata sia stato attribuito in modo chiaro il relativo potere, di modo che sia stata assicurata quella posizione di terzietà che il legislatore, attraverso la previsione di un apposito ufficio, ha voluto assicurare (Cass. n. 22487 del 2016).

È stato anche sottolineato, quanto al riferimento normativo secondo cui alla individuazione dell’UPD ciascuna amministrazione provvede “secondo il proprio ordinamento” ed anche al fine di dare una interpretazione dell’art. 55-bis, comma 4, non ispirata ad un eccessivo formalismo, ma coerente con la sua stessa ratio – che è quella di tutelare il diritto di difesa dei dipendenti pubblici, senza alcuna eccezione, anche per i casi più gravi di condotte penalmente rilevanti (come quella di cui si tratta) ma sempre tenendo in considerazione i principi di cui agli artt. 54,97 e 98 Cost. -, che la norma, oltre a richiamare l’ordinamento proprio di ciascuna amministrazione, fa riferimento alla “individuazione” e non alla obbligatoria”istituzione” di uno specifico ufficio competente per i procedimenti disciplinari e non richiede che tale individuazione sia espressa e debba avvenire con apposito provvedimento.

Venuta meno la cd. pregiudiziale penale e regolato per legge il possibile conflitto tra gli esiti dei procedimenti giusta l’art. 55-terdel d.lgs. n. 165 del 2001, l’amministrazione è libera di valutare autonomamente gli atti del procedimento penale, ai fini della contestazione, senza necessità di una ulteriore ed autonoma istruttoria, e di avvalersi dei medesimi atti, in sede d’impugnativa giudiziale, per dimostrare la fondatezza degli addebiti (Cass. n. 5284 del 2017 e n. 8410 del 2018; v. pure Cass. n. 19183 del 2016)

Dunque, non esiste una disposizione che imponga alla Pubblica Amministrazione di procedere ad un’autonoma istruttoria ai fini della contestazione disciplinare.

La Pubblica Amministrazione è, infatti, libera di valutare autonomamente gli atti del procedimento penale e di ritenere che i medesimi forniscano, senza bisogno di ulteriori acquisizioni ed indagini, sufficienti elementi per la contestazione di illeciti disciplinari al proprio dipendente e ben può avvalersi dei medesimi atti, in sede d’impugnativa giudiziale, per dimostrare la fondatezza degli addebiti.


Cass. n. 33020/2018

L’art. 55-bis del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato dal d.lgs. n. 150 del 2009, nel disporre che l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari «contesta l’addebito al dipendente, lo convoca per il contraddittorio a sua difesa, istruisce e conclude il procedimento», non obbliga il soggetto titolare del potere a procedere direttamente a tutti gli atti istruttori necessari, perché ciò che rileva, ai fini della validità della sanzione inflitta, è che i risultati dell’attività svolta dagli ausiliari vengano fatti propri dal dirigente che ricopre l’ufficio, il quale deve provvedere alla contestazione dell’addebito, all’esame dell’istruttoria compiuta, all’irrogazione della sanzione (Cass., n. 5317 del 2017).

La delega degli atti istruttori è stata, quindi, ritenuta ammissibile in fattispecie nelle quali l’atto era stato delegato a dipendenti assegnati alla struttura amministrativa dell’ufficio per i procedimenti (Cass., n. 5317/2017 cit.), ad altri dirigenti (Cass. n. 24828 del 2015), nonché ai singoli componenti dell’ufficio a composizione collegiale, giacché in tal caso la necessaria collegialità resta circoscritta alle attività valutative e deliberative vere e proprie e non si estende «a quelle preparatorie, istruttorie o strumentali, verificabili a posteriori dall’intero consesso» (Cass., n. 8245 del 2016).

Più in generale questa Corte ha affermato che le norme sulla competenza non vanno confuse con le regole del procedimento per cui, ove risulti che quest’ultimo sia stato comunque gestito dal soggetto titolare del potere, non ogni difformità rispetto alla previsione normativa produce la nullità della sanzione, configurabile solo qualora l’interferenza di organi esterni all’U.P.D. «abbia determinato decisiva – nel senso di sostitutiva e non meramente additiva – compartecipazione del soggetto estraneo all’adozione del provvedimento, con conseguente inammissibile sostanziale trasferimento della competenza dall’organo competente ad un diverso organo, sicuramente non competente» (Cass. n. 11632 del 2016).

In quest’ottica (citata Cass., n. 14200 del 2018), si deve ritenere che, mentre non è ammissibile la delega rispetto ad atti che implicano un’attività valutativa e decisoria, non altrettanto può dirsi per quelli meramente istruttori, che vengano compiuti su indicazione dell’ufficio delegante ed i cui esiti siano sottoposti a verifica da parte di quest’ultimo. In tal caso, infatti, non subisce alcuna lesione il diritto di difesa del dipendente incolpato né viene meno la garanzia di terzietà, da intendersi nei termini indicati da Cass. n. 5317 del 2017, perché l’atto è comunque riferibile al soggetto delegante, il quale resta dominus dell’istruttoria ed è chiamato a valutarne all’esito i risultati, quanto alla completezza degli atti assunti ed all’idoneità degli stessi a sorreggere l’accusa disciplinare.

Dunque, l’eventuale difformità della delega rispetto alla previsione normativa produce la nullità della sanzione solo qualora l’interferenza di organi esterni all’UPD abbia dato luogo a decisiva, sostitutiva compartecipazione del soggetto estraneo all’adozione del provvedimento.